Marcin Gambiec opolski radny, wezwał Radę Miasta Opola do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie Uchwały Rady Miasta Opola nr XXIV/416/16 z dnia 24 marca 2016 roku w sprawie wyrażenia opinii w przedmiocie zmiany granic Miasta Opola oraz wystąpienia z wnioskiem w sprawie zmiany granic (dalej jako Uchwała). Wnioski Marcina Gambca pokrywają się z opinią prof. Marka Szydły. Jednocześnie Gambiec zażądał od prezydenta upublicznienia wniosku.
Wydanej przez Radę Miasta Opola Uchwale Gambiec zarzuca naruszenie:
• 4 ust. 2 w związku z art. 4b ust. 1 i 3, w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 310, dalej również jako rozporządzenie Rady Ministrów), w związku z art. 3 ust. 2, w związku z art. 3b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445), poprzez podjęcie decyzji o wystąpieniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zmianę granic, pomimo braku uprzedniego ustalenia treści wniosku, a finalnie także jego znajomości, co w efekcie doprowadziło do faktycznego delegowania kompetencji do przygotowania i złożenia wniosku przez Radę Miasta Opola na Prezydenta Miasta Opola;
• 25 uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 marca 2012 roku nr XXIV/373/12 w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Opola (dalej jako Statut Miasta Opola) w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów, poprzez lakoniczne uzasadnienie Uchwały, które nie zawiera w szczególności przedstawienia przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych podjęcia Uchwały, nie odnosząc się równocześnie, do kluczowych zagadnień, istotnych z perspektywy regulacji § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów.
Dodajmy, że Marcin Gambiec i Piotr Mielec zwrócili się do prezydenta podczas sesji (24 marca 2016), by zapoznał ich z wnioskiem, ale zostali zlekceważeni. Prezydent Arkadiusz Wiśniewski opowiada w telewizji i prasie, że radni zostali szeroko zapoznani z wnioskiem. Okazuje się , że jest to kłamstwo. Radni nie znają treści wniosku do dziś. Nikt go zresztą nie zna: nawet ci których on dotyczy czyli starosta, burmistrz Prószkowa, wójtowie. O udostępnienie wniosku zwrócił się do władz miasta sołtys Winowa Jan Damboń ale odprawiono go z kwitkiem. Odmówiono takze pokazania wniosku dziennikarzom.
A oto uzasadnienie jakie przedstawił do swego wniosku Marcin Gambiec:
1. STAN FAKTYCZNY
Uchwałą nr XXIV/416/16 z dnia 24 marca 2016 roku w sprawie wyrażenia opinii w przedmiocie zmiany granic Miasta Opola oraz wystąpienia z wnioskiem w sprawie zmiany granic, Rada Miasta Opola w § 1 zaopiniowała pozytywnie zmianę granic polegającą na włączeniu do terytorium Miasta Opola:
• z gminy Dąbrowa: część obszaru sołectwa Karczów, obszar sołectwa Sławice, obszar sołectwa Wrzoski;
• z gminy Dobrzeń Wielki: obszar sołectwa Borki, część obszaru sołectwa Brzezie, obszar sołectwa Czarnowąsy, część obszaru sołectwa Dobrzeń Mały, obszar sołectwa Krzanowice, obszar sołectwa Świerkle;
• z gminy Komprachcice: obszar sołectwa Chmielowice, obszar sołectwa Żerkowice;
• z gminy Prószków: obszar sołectwa Winów;
• z gminy Turawa: część obszaru sołectwa Zawada.
Jak wynika z treści podjętej Uchwały przesłanką decydującą o pozytywnej opinii Rady Miasta, były przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami Miasta Opola.
W § 2 Uchwały Rada Miasta Opola uchwaliła, iż „Postanawia się wystąpić do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem Wojewody Opolskiego, z wnioskiem o zmianę granic miasta na prawach powiatu Opola, o której mowa w § 1”.
W § 3 Uchwały Rada Miasta Opola powierzyła jej wykonanie Prezydentowi Miasta Opola.
Zaś zgodnie z § 4 Uchwały: Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Należy podkreślić, iż z uzasadnienia powyższej Uchwały w żaden sposób nie wynika jakie skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne niesie za sobą podjęcie przedmiotowej Uchwały. Ponadto w uzasadnieniu nie zostały przedstawione wyniki konsultacji z mieszkańcami Opola, na które powołała się Rada Miasta Opola, a które były podstawą do pozytywnego opiniowania zmiany granic miasta.
Brak uprzedniego zapoznania się z treścią wniosku przez radnych i podjęcie Uchwały bez znajomości treści wniosku, który ma być złożony do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz brak uzasadnienia motywów podjęcia Uchwały nr XXIV/416/16 narusza mój interes prawny jako radnego Rady Miasta Opola, poprzez uniemożliwienie mi wykonywania obowiązków wynikających ze sprawowania mandatu radnego.
1. Uchwała Rady Miasta Opola Nr XXIV/416/16 z dnia 24 marca 2016 roku jako uchwała naruszająca przepisy prawa.
• Brak uprzedniego ustalenia treści wniosku, a finalnie także jego znajomości co, w efekcie doprowadziło do faktycznego delegowania kompetencji do przygotowania i złożenia wniosku przez Radę Miasta Opola na Prezydenta Miasta Opola.
Tytułem wstępu wskazać należy, iż zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest zasada legalizmu określona w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta niewątpliwie dotyczy również działalności organów jednostek samorządu terytorialnego. Należy w tym miejscu wskazać, że konstytucyjnie gwarantowana samodzielność gminy, powiatu czy samorządu województwa nie uzasadnia odstępstw od opisanej zasady legalizmu. Zastrzeżenie to należy odnieść przede wszystkim do sfery imperium funkcjonowania organów tych jednostek, w tym, przyznanych im kompetencji prawotwórczych.
Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, iż uchwała Rady Miasta Opola nr XXIV/416/16 z dnia 24 marca, została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt i ust. 2 oraz art. 4b ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 3 ust. 2 i art. 3b ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.) oraz § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów.
W pierwszej kolejności należy przywołać art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rozporządzenie ustalające granice gminy, może być wydane na wniosek zainteresowanej rady gminy.
Ponadto jak wynika z treści art. 4b ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym: „Wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 na wniosek rady gminy wymaga: 1)wniosku rady gminy poprzedzonego przeprowadzeniem przez tę radę konsultacji z mieszkańcami, wraz z uzasadnieniem oraz niezbędnymi dokumentami, mapami i informacjami potwierdzającymi zasadność wniosku”. Ponadto w art. 4b ust. 3 zostało wskazane, iż: „Rada gminy występuje z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, do ministra właściwego do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody, w terminie do dnia 31 marca”.
Ustawodawca konsekwentnie wskazuje na radę gminy jako podmiot właściwy do złożenia wniosku o zmianę granic, również w przepisach wykonawczych do art. 4b ustawy o samorządzie gminnym. Mianowicie w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów zostało wprost wskazane, iż „Rada gminy, zwana dalej „wnioskodawcą”, składa wniosek w sprawach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej dalej „ustawą”, do ministra właściwego do spraw administracji publicznej, za pośrednictwem wojewody właściwego ze względu na siedzibę wnioskodawcy”. Powyższe, prowadzi do jednoznacznych konkluzji, iż inicjatywa do wszczęcia procedury zmiany granic została przez ustawodawcę przyznana organowi stanowiącemu gminy.
W § 2 Uchwały podjęto: „Postanawia się wystąpić do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za pośrednictwem Wojewody Opolskiego, z wnioskiem o zmianę granic miasta na prawach powiatu Opola, o której mowa w § 1”. Równocześnie, do Uchwały nie został dołączony przedmiotowy wniosek. W konsekwencji 16 radnych Rady Miasta, przy moim sprzeciwie, nie znając treści wniosku oraz nie uczestnicząc w pracach nad jego przygotowaniem, in abstracto podjęło decyzję o wystąpieniu z wnioskiem o zmianę granic. W ten sposób doszło do faktycznego delegowania kompetencji przez Radę Miasta Opola na Prezydenta Miasta Opola.
Przyjęcie konstrukcji wniosku, przedstawionej przez Prezydenta Miasta Opola stanowi jawne złamanie, nie tylko przedstawionych powyżej reguł ustawy o samorządzie gminnym, lecz również pogwałcenie konstytucyjnej zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., określanej dalej jako Konstytucja), zgodnie z którą Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przywołane powyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym, w sposób jednoznaczny przesądzają wyłączną kompetencję rady gminy w zakresie wystąpienia z wnioskiem o zmianę granic gminy. Sprawy należące zaś do wyłącznej właściwości rady gminy nie mogą być przenoszone na inny organ administracji publicznej. Pogląd ten od lat akcentowany jest w orzecznictwie, w którym wskazuje się, iż „wyłączność rady w określonych sprawach oznacza, że kompetencja do załatwienia danej sprawy nie może być przez radę scedowana na żaden inny organ, w szczególności na wójta gminy” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1991 r., III SA 978/90, LEX nr 25963). W zaprezentowaną linię orzeczniczą wpisuje się również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zgodnie z którym „art. 18 ust. 2 u.s.g. przypisujący określone sprawy do wyłącznej właściwości rady gminy ma walor przede wszystkim wewnątrzorganizacyjny, czego skutkiem jest trwały podział zadań pomiędzy organami gminy (radą gminy a wójtem). Zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy nie mogą być scedowane na wójta ani na żaden inny podmiot. Dla ich skuteczności muszą być realizowane przez radę gminy” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 lutego 2013 r., II SA/Op 498/12, https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, nie powinno budzić wątpliwości, iż Prezydent Miasta Opola nie jest w ogóle uprawniony do przygotowania i złożenia wniosku w sprawie zmiany granic miasta Opola, zarówno w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i na podstawie ewentualnego upoważnienia Rady Miasta Opola – którego jednak w tej sprawie nie było.
• Naruszenie prawa przez Radę Miasta Opola poprzez brak należytego uzasadnienia Uchwały z dnia 24 marca 2016 roku.
Zgodnie z § 25 ust. 2 Statutu Miasta Opola do projektu uchwały dołącza się uzasadnienie podpisane przez wnioskodawcę, wyjaśniające potrzebę i cel podjęcia uchwały, które zawiera w szczególności:
1. przedstawienie rzeczywistego stanu w dziedzinie, która ma być unormowana,
2. wykaz różnic pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym,
3. przedstawienie przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych podjęcia uchwały,
4. wskazanie źródeł finansowania, jeżeli projekt uchwały pociąga za sobą obciążenie budżetu gminy,
5. przedstawienie wyników przeprowadzonych badań i konsultacji oraz informację o opiniach, jeżeli obowiązek zasięgania opinii wynikał z obowiązujących przepisów.
Ponadto zgodnie z § 25 ust. 3 Statutu Miasta: „Do projektu uchwały należy dołączyć opinię radcy prawnego Urzędu Miasta, a w przypadkach, gdy podjęcie uchwały wywołuje skutki finansowe, także opinię skarbnika miasta. Złożenie podpisu i pieczęci imiennej na projekcie uchwały przez radcę prawnego lub skarbnika miasta przyjmuje się jako formę wyrażenia pozytywnej opinii do projektu”.
W treści uchwały podjętej przez Radę Miasta Opola, nie wykazano ani różnic pomiędzy dotychczasowym oraz projektowanym stanem prawnym, ani nie przedstawiono przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych podjęcia uchwały. Co więcej nie wskazano również źródeł finansowania, ani nie przedstawiono wyników przeprowadzonych badań i konsultacji. Nie odniesiono się również do zagadnień istotnych z perspektywy tego co sam wniosek powinien zawierać. a co stanowi przedmiot regulacji § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów. W konsekwencji Rada Miasta Opola w treści uzasadnienia podjętej Uchwały, w szczególności:
• nie zajęła stanowiska dotyczącego spełnienia przesłanki mającej na celu zapewnienie gminie terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych (vide § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów),
• nie określiła szacunkowych kosztów jednorazowych i stałych wprowadzenia proponowanej zmiany granic Opola (vide § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów),
• nie określiła szacunkowych planów dochodów i wydatków w następnym roku budżetowym gmin objętych wnioskiem o zmianę granic Opola (vide § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów),
• nie wskazała wyników konsultacji z mieszkańcami w podziale na jednostki pomocnicze gminy uwzględniające liczbę osób uprawnionych do głosowania, liczbę osób, które wzięły udział w konsultacjach, oraz liczbę oddanych głosów popierających, przeciwnych i wstrzymujących się (vide § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów).
Ze względu na fakt, iż zmiana granic wywołuje liczne kontrowersje oraz gorące dyskusje w Opolu i w gminach objętych zmianą granic, nie powinno budzić wątpliwości, iż treść uzasadnienia ma kluczowe znaczenie z perspektywy usprawiedliwienia racji dalszego kontynuowania tego procesu. Uzasadnienie zawierające informacje wskazane powyżej przybliżyłoby argumenty przemawiające za zmianą granic oraz wskazywałoby na ewentualne negatywne skutki oraz zagrożenia wynikające z takiej zmiany.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 2522/12): „Organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd”. Ponadto, co podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 13 października 2015 r. (sygn. akt II Sa/Bk 343/15): „Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego”. Konsekwentnie, na co wskazuje w swoim wyroku z dnia 15 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt IV SA/Wr 123/14), konieczność prawidłowego uzasadnienia uchwały należy wyprowadzić „ (…) z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowanie dodatkowo analogii legis – art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a. prowadzi do wniosku, że omawiana uchwała winna podlegać uzasadnieniu. Brak należytego uzasadnienia pozbawia Sąd możliwości oceny, przyczyn leżących u podstaw zaskarżonej uchwały (..)”.
Mając na uwadze powyższe, niniejsze wezwanie Rady Miasta Opola do usunięcia naruszenia prawa, należy uznać za konieczne i uzasadnione.
